Венецианская комиссия: поправки к Конституции были чрезмерно поспешными и усилили власть президента

Фото: Алексей Смагин / «Коммерсантъ»

Венецианская комиссия опубликовала заключение по поправкам к Конституции Российской Федерации, принятым в прошлом году. В нём отмечается, что процедура принятия поправок была слишком поспешной, общероссийское голосование привело к значительному сокращению процедурных гарантий при волеизъявлении россиян, а содержание поправок, вопреки утверждению российских властей, ведёт к усилению роли президента и ограничению права граждан участие на управлении государством.

Это уже второе заключение по поправкам к Конституции, первое было принято в прошлом году и касалось изменений в статью 79 основного закона страны, оставлявшем за Россией право не исполнять решения международных судов, если они противоречат Конституции (комиссия призвала российские власти отказаться от таких нововведений). На этот раз по запросу ПАСЕ анализировалось не только общее содержание поправок, но и процедура их принятия.Венецианская Комиссия (полное название — Европейская комиссия за демократию через право) является консультативным органом Совета Европы. В Комиссии участвуют страны, входящие в Совет Европы, в том числе Россия, а также некоторые страны вне этой организации. Задачей Венецианской комиссии является анализ законов и законопроектов стран-участниц в сфере конституционного права.В заключении комиссии отмечается, что скорость подготовки таких широкомасштабных поправок была явно неуместной и привела к нехватке времени на консультации с гражданским обществом.

Принятые изменения представляют собой наиболее существенный из когда-либо проводившихся пересмотр Конституции 1993 года, но всё произошло менее менее чем за шесть месяцев (а если бы не эпидемия, то и за три). Хотя такая быстрая процедура сама по себе не является незаконной, она не подходит для столь широкомасштабной конституционной реформы, отмечается в заключении.

Венецианская комиссия считает, что конституционные поправки должны были входить в компетенцию Конституционного собрания, хотя формально этого и не требовалось. Кроме того, специально введённое для данного случая общероссийское голосование привело к существенному снижению гарантий волеизъявления граждан — в отличие от референдума оно не предусматривало контроль за агитацией и не содержало положений о нейтралитете государственных органов.

Что касается содержательной части поправок, то Венецианская комиссия приветствует ограничение полномочий президента двумя сроками подряд. Однако находит «достойным сожаления» тот факт, что для действующего главы государства сделано исключение.

Также члены комиссии оценили как «слишком сложную» процедуру снятия иммунитета с действующего и бывших президентов. Кроме того, она распространяется на действия, совершённые уже за пределами срока полномочий, такая практика «очень необычна» и ставит под вопрос принцип верховенства права, отмечается в заключении. Такой объём иммунитета, вызывает серьёзные вопросы в отношении подотчётности президента и противоречит принципу верховенства закона, говорится в заключении.

Эксперты Совета Европы отмечают, что введённый запрет претендовать на государственные должности для граждан, проживающих за границей, представляет собой слишком сильное вмешательство в пассивное избирательное право, право граждан участвовать в управлении делами государства, на равный доступ к государственной службе и на участие в отправлении правосудия.

Что касается произошедшего перераспределения полномочий между разными органами власти, то оно, вопреки заверениям российских властей, ведёт, прежде всего, к усилению президента и его администрации. И хотя Госдума теперь утверждает большинство министров, комиссия обеспокоена тем, что эта новая система назначения маргинализирует и ослабляет роль председателя правительства. Премьер не имеет решающего голоса при назначении членов своего правительства, но по-прежнему несёт политическую ответственность за действия этого органа, в то время как президент по существу руководит правительством, но не берёт на себя ответственность за его действия. Фактически же возникает система «двойного администрирования», поскольку администрация президента отчасти дублирует функции правительства. Отсутствие достаточной системы сдержек и противовесов в этой области выходит за рамки общепринятого даже при сильных президентских режимах, говорится в докладе.

Прописывание в Конституции Госсовета и усиление администрации президента, действующей на основе его рекомендаций, могут дополнительно ослабить правительство и усугубить проблемы «двойного администрирования», предупреждает Венецианская комиссия. Она также отмечает, что с передачей части полномочий Совету Федерации президент также получает право назначать большую долю членов Верхней палаты парламента, что упрощает для него контроль за её деятельностью. Между тем, это единственный орган, имеющий право выносить решение об импичменте.

Усиление полномочий президента происходит не только за счёт федеральных органов власти — таких как правительство и парламент, но и за счёт органов местного самоуправления, которые теперь признаны входящими в единую систему органов государственной власти. Таким образом, поправки серьёзно ограничивают региональную и местную автономию до такой степени, что противоречит федеральному характеру Российской Федерации.

Поправки, помимо прочего, дают президенту право на «очень расплывчатых основаниях» инициировать увольнение председателей высших судов и судей, а это затрагивает основной элемент независимости судебной системы, говорится в заключении. В целом такие поправки представляют опасность для верховенства права в России. Венецианская комиссия рекомендует законодателю как минимум предусмотреть подробные критерии того, что следует считать «проступком, порочащим честь и достоинство судьи» и «невозможностью выполнения функций судьи».